Odszkodowanie od Skarbu Państwa za brak ustawy wdrażającej MiCA

Odszkodowanie od Skarbu Państwa za brak ustawy wdrażającej MiCA

2026-06-25

Analiza prawna · odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne · art. 417¹ § 4 k.c. | r.pr. Robert Nogacki

1 lipca 2026 r. dla części polskiego rynku kryptoaktywów oznacza datę graniczną. Rozporządzenie MiCA obowiązuje wprost, lecz krajowej ustawy, która wyznaczałaby organ wydający licencje CASP, nadal nie ma. Przedsiębiorca, który z końcem okresu przejściowego traci możliwość legalnego działania, zadaje pytanie naturalne: skoro szkodę wywołało zaniechanie państwa, czy jej naprawienia można dochodzić od Skarbu Państwa?

Odpowiedź brzmi: roszczenie da się skonstruować, ale jego egzekucja przed sądem może być bardzo skomplikowana i obarczona dużym ryzykiem niepowodzenia.

 

Stan prawny: rozporządzenie, które działa, i ustawa, której nie ma

MiCA, czyli rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1114 z 31 maja 2023 r. w sprawie rynków kryptoaktywów (Dz. Urz. UE L 150 z 9.06.2023, s. 40), jest rozporządzeniem, nie dyrektywą. Z mocy art. 288 TFUE stosuje się je bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich i nie wymaga implementacji w sensie technicznym. To rozróżnienie, pozornie akademickie, okaże się dla całej analizy decydujące.

Bezpośrednie stosowanie nie oznacza jednak samowystarczalności. MiCA nakłada na państwo członkowskie obowiązki towarzyszące: wyznaczenie organu właściwego (art. 93), zapewnienie procedury udzielania zezwoleń CASP oraz ustanowienie sankcji za naruszenia. W Polsce organem tym miała być Komisja Nadzoru Finansowego. Bez krajowej ustawy KNF nie przyjmuje wniosków licencyjnych, a więc nie istnieje droga do uzyskania zezwolenia CASP w kraju.

Kalendarz nie negocjuje. Zgodnie z art. 143 ust. 3 MiCA podmioty świadczące usługi w zakresie kryptoaktywów na podstawie prawa krajowego przed 30 grudnia 2024 r. mogą działać w okresie przejściowym do 1 lipca 2026 r. albo do chwili udzielenia bądź odmowy zezwolenia (art. 63), zależnie od tego, co nastąpi wcześniej. Po tej dacie usługa bez zezwolenia stanowi naruszenie prawa unijnego. Polski przedsiębiorca, który nie ma od kogo uzyskać krajowego zezwolenia, staje więc przed wyborem: rejestracja w innym państwie UE albo zwinięcie działalności na rynku unijnym.

Tło jest znane. Ustawę o rynku kryptoaktywów, w wersji wyznaczającej KNF jako organ nadzoru, zawetowano trzykrotnie, ostatnio 11 czerwca 2026 r. Już w lutym 2026 r. KNF ostrzegała, że bez wyznaczenia organu właściwego krajowe podmioty utracą możliwość świadczenia usług, a polski rynek pozostanie dostępny jedynie dla podmiotów z licencją zagraniczną działających transgranicznie. Powstała sytuacja, w której rozporządzenie działa, a ustawa, której ono wymaga, nie istnieje. Mówiąc obrazowo: dom postawiono, lecz zapomniano o drzwiach, i każe się lokatorom tłumaczyć, czemu nie weszli oknem.

 

Kwestia wstępna, którą łatwo przeoczyć: MiCA to nie dyrektywa

Odruch jest przewidywalny. Pytanie o odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa UE kieruje myśl ku linii orzeczniczej w sprawach Francovich i Brasserie du Pêcheur. Rzecz w tym, że ta konstrukcja powstała na gruncie braku transpozycji dyrektywy: aktu, który z założenia wymaga przełożenia na prawo krajowe i którego brak tworzy lukę w prawie materialnym. Tu luki materialnej nie ma. MiCA obowiązuje wprost, a przedsiębiorca i jego klienci mogą powoływać się na nią bezpośrednio.

Czego więc brakuje? Nie normy materialnej, lecz infrastruktury instytucjonalnej i proceduralnej: organu, do którego można złożyć wniosek, oraz procedury jego rozpoznania. To zaniechanie obowiązku pomocniczego, wynikającego nie z potrzeby wdrożenia rozporządzenia, lecz z wyraźnego nakazu samego rozporządzenia (wyznacz organ), wzmocnionego zasadą lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE (zapewnij warunki efektywnego stosowania prawa Unii).

Znaczenie tego rozróżnienia jest praktyczne. W polskiej doktrynie typowy przypadek odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne na tle prawa UE to brak implementacji dyrektywy. Nasza sytuacja jest pokrewna, ale nie tożsama: obowiązek dotyczy ustawy towarzyszącej, której wydania żąda rozporządzenie. Logika doktrynalna, w której prawo unijne stanowi źródło obowiązku legislacyjnego, przenosi się tu wprost, lecz jest to obszar mniej obrobiony orzeczniczo, co należy uczciwie odnotować jako czynnik ryzyka. Zarazem rozróżnienie to działa na korzyść poszkodowanego: obowiązek wyznaczenia organu nadzoru jest bezwarunkowy i precyzyjny, a więc pozbawiony tej swobody legislacyjnej, która zwykle utrudnia wykazanie bezprawności zaniechania.

 

Podstawa krajowa: art. 417¹ § 4 k.c. i zaniechanie legislacyjne

Polski porządek prawny zna odpowiedzialność za tzw. zaniechanie legislacyjne. Zgodnie z art. 417¹ § 4 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.), jeżeli szkodę wyrządziło niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem tego zaniechania stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

Pierwsza, kluczowa zaleta tej podstawy: nie wymaga prejudykatu. Inaczej niż przy bezprawiu normatywnym (art. 417¹ § 1 k.c.), gdzie potrzebne jest uprzednie stwierdzenie niezgodności aktu we właściwym postępowaniu, przy zaniechaniu legislacyjnym o bezprawności rozstrzyga sam sąd odszkodowawczy. Powód doktrynalny jest prosty: polskie prawo nie przewiduje procedury stwierdzania zaniechań ustawodawcy. Eliminuje to barierę, która w sporach ze Skarbem Państwa bywa najtrudniejsza do pokonania. Warto przy tym odróżnić tę podstawę od odpowiedzialności za zaniechanie nadzoru (art. 417 § 1 k.c.), gdzie brak wymogu prejudykatu bywa nie ułatwieniem, lecz pułapką, ponieważ ciężar udowodnienia samych faktów spoczywa wówczas w całości na powodzie; pisaliśmy o tym w artykule „Skarb Państwa nie odpowie za Zondę”. Tu jest inaczej: zdarzenie rodzące odpowiedzialność, czyli brak ustawy, jest bezsporne i notoryjne, a trudność leży w kwalifikacji prawnej, nie w dowodzie.

Po drugie, źródło obowiązku. Artykuł 417¹ § 4 k.c. wymaga, by obowiązek wydania aktu wynikał wprost z przepisu prawa, i nie pozwala wywodzić go z ogólnych zasad ustrojowych ani z art. 2 Konstytucji RP. W doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, że obowiązek taki może wynikać z prawa międzynarodowego, w szczególności unijnego. Tu obowiązek jest wyraźny: art. 93 MiCA nakazuje wyznaczenie organu właściwego, a art. 4 ust. 3 TUE nakazuje zapewnić warunki stosowania rozporządzenia.

Po trzecie, termin. Zaniechanie legislacyjne najłatwiej wykazać, gdy przepis nakazujący wydanie aktu określa termin; po jego bezskutecznym upływie stan zaniechania jest stwierdzony. MiCA obowiązuje wobec CASP od 30 grudnia 2024 r., a okres przejściowy zamyka się 1 lipca 2026 r. Obowiązek jest więc nie tylko jasny, lecz i przeterminowany.

Po czwarte, postać zaniechania. Doktryna odróżnia zaniechanie właściwe (akt w ogóle nie został wydany) od względnego (akt wydano, lecz fragmentaryczny). Spór, czy § 4 obejmuje także zaniechanie względne, w naszej sprawie nie ma znaczenia: żadna ustawa nie obowiązuje. Co więcej, trzykrotne uchwalenie ustawy i jej trzykrotne zawetowanie pozostawia stan, w którym aktu po prostu nie ma. To przypadek najczystszy z możliwych.

Orzecznictwo dostarcza wsparcia. Sąd Najwyższy przyjął, że Skarb Państwa odpowiada za działalność legislacyjną, której następstwem jest faktyczne pozbawienie lub ograniczenie możliwości realizacji uprawnień wynikających z innego aktu prawnego, ponieważ czyni to system prawny dysfunkcjonalnym i wewnętrznie sprzecznym (wyrok SN z 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03). Wyrok SN z 4 sierpnia 2006 r. (III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63) dopuszcza odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne wtedy, gdy prawa przyznane jednostce w sposób oczywisty i bezwarunkowy nie mogą być zrealizowane wskutek niewydania aktu. To pierwszy człon jego tezy i pasuje do naszej sprawy wprost: MiCA przyznaje prawo do ubiegania się o zezwolenie CASP, a brak organu właściwego tę drogę zamyka. Uczciwość każe jednak przytoczyć człon drugi, mniej dla nas wygodny: przepisy przyznające owe prawa muszą określać istotne cechy nieistniejącego aktu w stopniu pozwalającym zrekonstruować jego minimalną treść bez wkraczania sądu w kompetencje ustawodawcy. To właśnie ten warunek, a nie pierwszy, jest polem sporu, i do niego wracamy niżej. Wreszcie SN potwierdził, że o naruszeniu prawa unijnego, także w postaci zaniechania legislacyjnego, rozstrzyga sąd krajowy rozpoznający pozew o odszkodowanie, bez uprzedniego wyroku Trybunału Sprawiedliwości.

Warto dostrzec różnicę, która tłumaczy, dlaczego nasza sprawa jest mocniejsza niż głośne próby pozywania państwa za zaniechania z okresu pandemii. Tam roszczenia rozbijały się m.in. o to, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego jest konstytucyjnie fakultatywne: ustrojodawca posłużył się słowem może, a nie musi. W przypadku MiCA jest odwrotnie. Obowiązek wyznaczenia organu nadzoru to „musi”, nie „może”. To lustrzane odbicie tamtej, przegranej konstrukcji.

 

Podstawa unijna: linia Francovich i Brasserie du Pêcheur

Równolegle, a nie zamiast, działa odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii. Wyrok Francovich (sprawy połączone C-6/90 i C-9/90) ustanowił ją w trzech warunkach: naruszona norma zmierza do przyznania praw jednostkom, treść tych praw da się ustalić na podstawie samej normy unijnej, istnieje związek przyczynowy między naruszeniem a szkodą. Wymóg, by naruszenie było dostatecznie poważne, dodał dopiero wyrok Brasserie du Pêcheur i Factortame (sprawy połączone C-46/93 i C-48/93), i to dla sytuacji, w których państwo dysponuje szerokim marginesem uznania. Rozróżnienie to nie jest scholastyczne, ma bowiem ostrze: tam, gdzie marginesu praktycznie nie ma, poprzeczka opada ku zwykłemu, niekwalifikowanemu naruszeniu (wyroki Hedley Lomas, C-5/94, oraz Dillenkofer i in., sprawy połączone C-178/94 i nast.), a sam fakt naruszenia może wystarczyć. Ogólne konsekwencje niezgodności prawa krajowego z prawem Unii dla jednostek, w tym przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa oraz drogę wznowienia postępowania, omawiamy w odrębnym opracowaniu poświęconym roli orzecznictwa TSUE w stosowaniu polskiego prawa podatkowego.

Czy jednak ta konstrukcja, zrodzona na tle braku transpozycji dyrektywy, sięga rozporządzenia stosowanego wprost? Sięga. Trybunał w sprawie Brasserie du Pêcheur przesądził, że prawo do odszkodowania jest nieuniknionym następstwem samej bezpośredniej skuteczności naruszonej normy, a więc nie ogranicza się do przypadków dyrektyw nieprzełożonych na prawo krajowe. Co więcej, w sprawie Francovich Trybunał uznał możliwość dochodzenia odszkodowania za szczególnie niezbędną wtedy, gdy skuteczność normy unijnej zależy od uprzedniego działania państwa, a w jego braku jednostka nie może realizować praw, które norma jej przyznaje. Trudno o opis bliższy naszej sytuacji: MiCA przyznaje prawo do ubiegania się o zezwolenie CASP, lecz jego realizacja zależy od wyznaczenia przez państwo organu, którego państwo nie wyznaczyło.

Pierwsza przesłanka jest spełniona: prawo do ubiegania się o zezwolenie CASP oraz swoboda świadczenia usług na rynku wewnętrznym to prawa przyznane jednostce. Co do drugiej, argumentów dostarcza sam stan faktyczny: jedno z najdłuższych w UE opóźnień, trzykrotne weto, status jednego z ostatnich państw bez wyznaczonego organu i upływ terminu przejściowego. To składa się na obraz naruszenia kwalifikowanego.

Trzecia kwestia bywa polem najpoważniejszego sporu, ale nie tam, gdzie spodziewa się tego Skarb Państwa. Linia Brasserie, wywodząca się notabene z pozwu francuskiego browaru przeciwko Niemcom oraz z brytyjskiej sagi Factortame, przesądza, że państwo odpowiada za naruszenie niezależnie od tego, który jego organ je spowodował: ustawodawczy, wykonawczy czy sądowniczy (linię tę co do władzy sądowniczej rozwinięto następnie w wyroku Köbler, C-224/01). Dla prawa Unii państwo jest jednością. Argument, że winę ponosi prezydent korzystający z prerogatywy, a nie rząd, który ustawę uchwalił, na poziomie unijnym się nie broni. Dodajmy, że na gruncie krajowym ów pat nie ma jednego sprawcy: weto może obalić Sejm większością 3/5 (art. 122 ust. 5 Konstytucji RP), lecz większości tej nie ma. To pat strukturalny, a nie czyn jednego organu, co tym bardziej uzasadnia traktowanie państwa jako całości. Na marginesie zamyka to obronę odwołującą się do braku zawinienia: w sprawie Brasserie du Pêcheur Trybunał wykluczył uzależnienie odszkodowania od winy wykraczającej poza samo wyczerpanie znamion naruszenia. Argument, że pat był niezawiniony, bo nikt nie chciał szkody, traci więc znaczenie, jeśli naruszenie jest dostatecznie poważne.

Obie podstawy się zazębiają. Artykuł 417¹ § 4 k.c. jest krajowym wehikułem roszczenia, a tam, gdzie obowiązek legislacyjny pozostawia szeroki margines uznania, polskie sądy importują unijne kryterium dostatecznie poważnego naruszenia do oceny bezprawności zaniechania. Kryterium to nie jest sztywne: już w sprawie Brasserie du Pêcheur Trybunał powiązał wysokość poprzeczki z zakresem swobody, jaką naruszona norma pozostawia państwu. Im węższy margines, tym łatwiej naruszenie uznać za kwalifikowane. Co do obowiązku wyznaczenia organu margines jest wąski w warstwie zasadniczej, organ ma bowiem powstać i nie jest to opcja, choć nie zerowy: wybór między KNF a organem odrębnym oraz kształt procedury pozostawały przedmiotem realnego sporu i to właśnie tam Skarb Państwa ulokuje obronę.

Państwo powie, że minimalnej treści brakującej ustawy nie da się odtworzyć bez zastąpienia ustawodawcy, więc roszczenie upada, podobnie jak upadały roszczenia o rekompensaty za mienie przejęte dawnymi reformami. Obrona ta nie jest jednak rozstrzygająca, nasz stan kontrfaktyczny jest bowiem konkretny: gdyby ustawę wydano, przedsiębiorca mógłby ubiegać się o zezwolenie CASP i, spełniwszy warunki, działać legalnie. Nie prosimy więc sądu, by wymyślił treść świadczenia, lecz by uznał, że bez organu nie dało się uzyskać zezwolenia, które MiCA przewiduje wprost. Dodatkowo test unijny wyznacza jedynie próg minimalny: prawo krajowe może chronić poszkodowanego na zasadach korzystniejszych, a powód powołuje się na standard dla siebie dogodniejszy.

Warto na koniec dostrzec rzecz, która porządkuje całą analizę. Bezpośrednia stosowalność MiCA oddziałuje na trzy przesłanki niejednakowo: na istnienie roszczenia neutralnie lub korzystnie, na bezprawność korzystnie, gdyż zawęża margines uznania, lecz na związek przyczynowy przeciwnie, ponieważ to właśnie ona daje państwu argument paszportowy. Ta sama cecha jest więc sprzymierzeńcem w dwóch ogniwach i przeciwnikiem w trzecim. Do tego trzeciego, najtrudniejszego, teraz przechodzimy.

 

Najmocniejszy kontrargument: paszportyzacja i związek przyczynowy

Uczciwa analiza zaczyna się od najlepszego argumentu przeciwnika. Skarb Państwa powie: skoro MiCA obowiązuje wprost, mogłeś uzyskać zezwolenie CASP w innym państwie UE i działać w Polsce na zasadzie paszportu europejskiego (art. 65 MiCA). KNF sama wskazała, że taka transgraniczna działalność pozostaje możliwa. Stąd albo brak adekwatnego związku przyczynowego między polskim zaniechaniem a szkodą, albo przyczynienie się poszkodowanego i naruszenie obowiązku minimalizacji szkody (art. 362 k.c.).

Argument jest mocny, lecz obosieczny, i to z trzech powodów.

Po pierwsze, paszportyzacja do Polski jest prawnie niepewna właśnie wskutek zaniechania państwa. Mechanizm z art. 65 MiCA zakłada, że organ macierzysty zawiadamia organ przyjmujący. Skoro w Polsce organu przyjmującego nie ma, zawiadomienie nie ma adresata. Istnieje wprawdzie furtka z art. 65 ust. 4 MiCA (rozpoczęcie działalności najpóźniej od 15. dnia kalendarzowego liczonego od złożenia notyfikacji organowi macierzystemu, niezależnie od reakcji organu przyjmującego), lecz jej praktyczna skuteczność pozostaje otwarta i jest przedmiotem rozbieżnych ocen praktyków rynku. Środek zaradczy, na który powołuje się państwo, jest więc zaciemniony przez zaniechanie samego państwa.

Po drugie, nawet skuteczna paszportyzacja kosztuje. Wymaga uzyskania zezwolenia i z reguły obecności (siedziby lub oddziału) w innym państwie, poniesienia opłat, reorganizacji struktury oraz upływu miesięcy procesu licencyjnego. Te koszty są samodzielnym składnikiem szkody (damnum emergens) i zarazem dowodem, że zaniechanie generuje realny uszczerbek.

Po trzecie, dla podmiotu działającego wyłącznie na rynku polskim licencja zagraniczna bywa gospodarczo nieracjonalna: brak klienteli i infrastruktury transgranicznej czyni z niej środek nieadekwatny.

Wniosek jest trzeźwy. Argument paszportyzacji nie przekreśla roszczenia, ale stanowi jego największe ryzyko procesowe i kompresuje wysokość szkody. Powodzenie zależy w dużej mierze od wykazania, że w konkretnej sytuacji przedsiębiorcy paszportyzacja była nierealna lub niewspółmiernie kosztowna.

 

Szkoda: jak ją liczyć i czego nie pominąć

Szkodę ustala się na zasadach ogólnych (art. 361 k.c.): jako różnicę między stanem majątku poszkodowanego a stanem, jaki istniałby, gdyby akt wydano w terminie.

Utracone korzyści (lucrum cessans) liczy się od zysku, nie od przychodu. Punktem wyjścia może być uśredniony zysk z reprezentatywnego okresu, ale z trzema korektami: odjęciem kosztów, które przestały być ponoszone (wynagrodzenia, infrastruktura); wykazaniem, że okres odniesienia oddaje normalny tok działalności, a nie wyjątkową hossę lub bessę rynku, który bywał skrajnie zmienny; oraz dowodem prawdopodobieństwa graniczącego z pewnością, jakiego wymaga się przy lucrum cessans. Warto dodać, że całkowite wyłączenie utraconych korzyści byłoby zresztą sprzeczne z prawem Unii: w sprawie Brasserie du Pêcheur Trybunał uznał, że w sporach gospodarczych odmowa naprawienia lucrum cessans mogłaby czynić odszkodowanie iluzorycznym. To argument przeciw próbom zawężenia szkody wyłącznie do straty rzeczywistej.

Strata rzeczywista (damnum emergens) obejmie koszty uporządkowanego zamknięcia działalności, do czego wzywa zresztą ESMA, a także, jeśli je poniesiono, koszty relokacji i paszportyzacji.

Osobnej uwagi wymaga szkoda przyszła. Teza, że art. 361 k.c. w ogóle jej nie obejmuje, jest zbyt kategoryczna. Utracone korzyści przypadające na okres po wyrokowaniu są naprawialne, o ile dowiedzie się ich z wymaganym prawdopodobieństwem; ryzyko czasowe można też ograniczać, domagając się odszkodowania za zamknięty, zdefiniowany okres albo sięgając po powództwo o ustalenie (art. 189 k.p.c.). To kwestia konstrukcji pozwu, nie przeszkoda nie do pokonania.

Wreszcie krąg poszkodowanych. Odszkodowania może żądać tylko ten, czyjej sytuacji prawnej miał dotyczyć niewydany akt, a więc sam przedsiębiorca kryptoaktywowy, nie jego pracownicy czy kontrahenci, których uszczerbek jest pochodny (Z. Banaszczyk). Dla podmiotu objętego MiCA normalność związku przyczynowego jest przy tym z reguły zakładana, skoro niewydany akt miał właśnie umożliwić mu legalne działanie.

Lex ferenda: luka, którą odsłania ta sprawa

Na koniec refleksja de lege ferenda. Architektura odpowiedzialności, czyli linia Francovich i art. 417¹ § 4 k.c., powstała z myślą o dyrektywach i o legislacji uznaniowej. Przypadek rozporządzenia, które do działania potrzebuje krajowej „instalacji”, a tej brakuje z powodu wewnętrznego sporu politycznego, sytuuje się na obrzeżu tej konstrukcji. Ujawnia lukę: bezpośrednio stosowalne rozporządzenie zakładające krajową infrastrukturę instytucjonalną tworzy próżnię odpowiedzialnościową, gdy proces legislacyjny państwa się zacina.

 

Podsumowanie

Uporządkujmy ocenę w trzech rejestrach pewności.

Pewne jest, że MiCA obowiązuje wprost, że krajowej drogi do zezwolenia CASP nie ma, że 1 lipca 2026 r. zamyka okres przejściowy, że roszczenie z art. 417¹ § 4 k.c. nie wymaga prejudykatu i że pozwanym jest Skarb Państwa.

Prawdopodobne jest, że zaniechanie da się zakwalifikować jako bezprawne, gdyż obowiązek jest jasny, unijny i przeterminowany, a naruszenie jako dostatecznie poważne.

Niepewne pozostają związek przyczynowy wobec argumentu paszportyzacji, wysokość szkody oraz wynik sprawy bez bezpośrednio analogicznego precedensu.