Dopłaty do usług powszechnych: precedensowe orzeczenie

Firma telekomunikacyjna zobowiązana do udziału w pokryciu dopłat dla innych przedsiębiorców na rynku telekomunikacyjnym ma interes prawny w kontroli decyzji Prezesa UKE przyznającej taką dopłatę. Tak wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r. (sygn. akt II GSK 808/19).

Jest to orzeczenie precedensowe. Do tej pory sądy administracyjne, wespół z organami, konsekwentnie odmawiały firmom partycypującym w dopłatach prawa wglądu w reguły postępowania, jakimi Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej kieruje się przy przyznawaniu dopłat do usług powszechnych.

Mechanizm dopłat w prawie telekomunikacyjnym

Zgodnie z ustawą z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE może w drodze konkursu wyłonić wykonawcę określonych usług telekomunikacyjnych. O wyborze decyduje najniższy prognozowany koszt netto świadczenia usługi. Wybrany przedsiębiorca wyznaczony, w przypadku gdy świadczone przez niego usługi okażą się nierentowne, ma prawo ubiegać się o dopłatę (art. 95 ust. 1 p.t.).

Tyle że finansującym dopłatę nie jest jedynie państwo.

Jak stanowi art. 97 Prawa telekomunikacyjnego: „Przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata, przekroczył 4 miliony złotych, są obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty.”

Który z przedsiębiorców i w jakim stopniu będzie musiał partycypować w dopłacie, decyduje Prezes UKE w odrębnym postępowaniu (art. 98 p.t.). Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, a kwota dopłaty podlega administracyjnej egzekucji należności pieniężnych.

Stan faktyczny: skarga na decyzję przyznającą dopłatę innemu przedsiębiorcy

Decyzją z sierpnia 2018 r. Prezes UKE przyznał jednej ze spółek (C. S.A.) dopłatę do kosztów świadczenia usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów za rok 2009 w wysokości 18 430 152 zł.

Decyzję tę 10 września 2018 r. zaskarżyła inna spółka (A. S.A.) — przedsiębiorca zobligowany zgodnie z art. 97 p.t., po przekroczeniu progu przychodowego 4 mln zł, do partycypowania w dopłacie.

Skarżąca podnosiła, że ma uzasadniony interes prawny w kontroli decyzji organu, ponieważ kształtuje ona jej sytuację — wpływa na to, czy będzie zobowiązana do partycypowania w kosztach dopłaty i na jakich warunkach.

Stanowisko Prezesa UKE i WSA: brak legitymacji skargowej

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej odrzucenie. Argumentował, że decyzja o przyznaniu dopłaty nie dotyczyła interesu prawnego skarżącej spółki, która nie była stroną postępowania administracyjnego ani nie wnioskowała o dopuszczenie do tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 marca 2019 r. (sygn. VI SA/Wa 1940/18) przychylił się do wniosku Prezesa UKE i odrzucił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu:

„Brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca Spółka mogłaby w konkretnym, zaistniałym stanie prawnym i faktycznym, domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków. Brak jest również przepisu prawa, z którego wynikałoby, że interes skarżącej jest bezpośredni. W szczególności przepisem takim nie jest art. 97 Pt, na który skarżąca się powołuje. Zaskarżona decyzja dotyczy realizacji praw i zobowiązań nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym skarżąca nie jest.”

Precedensowe postanowienie NSA z 24 września 2019 r.

Na postanowienie WSA spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 24 września 2019 r. przychylił się do jej stanowiska — wbrew utrwalonej dotąd linii orzeczniczej.

Kluczowa argumentacja NSA

NSA zgodził się ze skarżącą, że art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (dyrektywa ramowa) pozwala tak interpretować przepisy art. 97 i 98 p.t., że przedsiębiorstwa tam wskazane mogą wywodzić interes prawny w kontroli decyzji administracyjnej w sprawie dopłat do usług powszechnych.

NSA wskazał na mechanizm powiązania obu postępowań:

„Stosownie do art. 97 P.t. przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód (…) przekroczył 4 miliony złotych, są obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty. Natomiast w myśl art. 98 ust. 1 P.t. Prezes UKE, niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty, rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie. (…) Decyzja wydana na podstawie przepisów art. 95-96 P.t. skutkuje zatem nałożeniem — na podstawie art. 97-98 powołanej ustawy — obowiązków na podmioty w przepisie tym wskazane. Przyjąć należy, że wraz z wydaniem powyższej decyzji aktualizuje się interes prawny tych podmiotów.„

Prawo refleksowe i konstytucyjne prawo do sądu

NSA odwołał się do koncepcji prawa refleksowego — specyficznej więzi prawnej między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny (przyznanie uprawnień jednemu podmiotowi powoduje skutek w uprawnieniach drugiego) i formalny (konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym).

Dodatkowo NSA wskazał, że za szerokim ujęciem interesu prawnego przemawia:

• konstytucyjnie gwarantowane prawo dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji RP)
• regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, która wymaga zapewnienia skutecznych mechanizmów odwoławczych dla przedsiębiorstw, „których dotyczy dana decyzja”

Odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej

Do tej pory stanowisko orzecznictwa było przeciwne. NSA wyraźnie nie podzielił poglądu wyrażonego m.in. w:

• postanowieniu NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. II GSK 1132/18
• postanowieniu NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 704/18
• wyrokach WSA w Warszawie: z 12 stycznia 2018 r. (VI SA/Wa 2361/17, VI SA/Wa 2362/17), z 15 października 2010 r. (VI SA/Wa 1503/10), z 22 lutego 2017 r. (VI SA/Wa 124/17), z 3 lutego 2012 r. (VI SA/Wa 2165/11)

Znaczenie praktyczne: kontrola tego, za co płacisz

To orzeczenie ma fundamentalne znaczenie dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do pokrywania dopłat do usług powszechnych.

Postanowienie NSA może zapewnić firmom partycypującym w cudzych kosztach — a zobowiązanym do tego wskutek osiągnięcia wysokiego progu rentowności, w przeciwieństwie do firm, do których „nierentowności” muszą dopłacać — prawo do:

• wglądu w akta sprawy już na wczesnym etapie
• kontroli prawidłowości kalkulacji kosztu netto przedstawionego przez przedsiębiorcę wyznaczonego
• obrony swoich interesów przed nałożeniem obowiązku partycypacji w dopłacie

Innymi słowy: firmy te będą mogły dowiedzieć się, za co płacą. Za jakie celowe czy niecelowe, zawinione czy niezawinione działania powodujące nierentowność prowadzonej działalności muszą dopłacać.

Nasza praktyka

Reprezentujemy przedsiębiorców w sporach z organami administracji — w tym w sprawach dotyczących interesu prawnego i legitymacji skargowej. Przygotowujemy skargi do sądów administracyjnych oraz skargi kasacyjne do NSA.

Doradzamy w sprawach, gdzie granica między interesem faktycznym a prawnym jest sporna — i gdzie dotychczasowa linia orzecznicza może wymagać zakwestionowania.

Postanowienie II GSK 808/19 pokazuje, że warto walczyć o swoje prawa procesowe. Czasem precedens trzeba stworzyć samemu.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (art. 95-98)
• Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (art. 4 ust. 1)
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 50 § 1)

Robert Nogacki

Założyciel i Partner Zarządzający Kancelarii Prawnej Skarbiec, uznanej przez Dziennik Gazetę Prawną za jedną z najlepszych firm doradztwa podatkowego w Polsce (2023, 2024). Radca prawny z 19-letnim doświadczeniem, obsługujący przedsiębiorców z list Forbes oraz innowacyjne start-upy. Jeden z najczęściej cytowanych ekspertów prawa gospodarczego i podatkowego w polskich mediach, regularnie publikujący w Rzeczpospolitej, Gazecie Wyborczej i Dzienniku Gazecie Prawnej. Autor publikacji „AI Decoding Satoshi Nakamoto. Artificial Intelligence on the Trail of Bitcoin’s Creator” oraz współautor nagrodzonej książki „Bezpieczeństwo współczesnej firmy”. Profil LinkedIn: 18.5 tys. obserwujących, 4 mln odsłon rocznie. Nagrody: 4-krotny laureat Medalu Europejskiego, Złota Statuetka Lidera Polskiego Biznesu, tytuł „International Tax Planning Law Firm of the Year in Poland”. Specjalizuje się w strategicznym doradztwie prawnym, planowaniu podatkowym i zarządzaniu kryzysowym dla biznesu.