Klauzula obejścia prawa podatkowego

Pierwszą klauzulę przeciw unikaniu opodatkowania z 2003 r. zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W maju 2004 r. stwierdził, że „klauzula generalna dotycząca obejścia prawa podatkowego nie spełnia konstytucyjnych standardów przyzwoitej legislacji, a w konsekwencji narusza podstawowe elementy kształtujące treść zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa i nie realizuje wymogu należytego ustalenia ustawowo określonych elementów zobowiązań podatkowych”. Jak będzie z obecną?

Próba nadania legalnym działaniom podatników charakteru bezprawnego już na starcie musiała wywołać spore kontrowersje, zwłaszcza że ustawodawca uzasadnił wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania chęcią zapewnienia bezpieczeństwa równowagi budżetowej i stabilności finansów publicznych.

Ponadto wyrażona w art. 119a Ordynacji podatkowej (zwana dalej o.p.) klauzula zawiera określenia nieprecyzyjne, co rodzi obawy, czy organy podatkowe nie będą dokonywać interpretacji przepisów z pokrzywdzeniem podatnika.

Ustawodawca w pierwszym przepisie działu poświęconego przeciwdziałaniu unikania opodatkowania wyjaśnia, czym ono jest. To dokonanie czynności, której głównym celem jest osiągnięcie korzyści podatkowej.

Czynność taka dokonywana jest w sposób sztuczny, w sprzeczności z celem i przedmiotem ustawy podatkowej. W art. 119c § 1 o.p. opisane są kryteria, wg których sztuczność ta ma być ustalana.  Będą to nierozsądne działania kierowane niezgodnymi z prawem celami osiągnięcia korzyści podatkowej sprzecznej z celem przepisu ustawy podatkowej oceniane przez pryzmat „istniejących okoliczności”.

Jak widać, tak skonstruowane sformułowanie można interpretować bardzo szeroko. Nie jest też przesądzone, czy aby uznać dane działanie za sztuczne, decydujące będzie osiągnięcie przez podatnika celu, skoro w zaistniałych okolicznościach podejmowane przez niego działania wydawały się rozsądne.

Przepisy dotyczące klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania zawierają wiele takich nieostrych sformułowań. Choćby art. 119d, próbując wyjaśnić czym jest czynność nakierowana głównie na osiągnięcie korzyści majątkowej, posługuje się pojęciem „mało istotnych celów ekonomicznych lub gospodarczych”. Wykazanie takich właśnie celów przez podatnika sprawi, że jego działanie zostanie uznane za podjęte przede wszystkim dla uzyskania korzyści podatkowej.

Brak przejrzystych przepisów w połączeniu z indywidualną oceną zamiarów podatnika, dokonywaną przez organy skarbowe w konkretnej sprawie, spowodował niepewność wśród tych, których te przepisy dotyczą – a więc przedsiębiorców. W myśl art. 119e  o.p. uzyskanie korzyści podatkowej oznacza: „niepowstanie zobowiązania podatkowego, odsunięcie w czasie powstania zobowiązania podatkowego lub obniżenie jego wysokości albo powstanie lub zawyżenie straty podatkowej, a także powstanie nadpłaty lub prawa do zwrotu podatku albo podwyższenie kwoty nadpłaty lub zwrotu podatku”.

Sankcją, jaką poniesie podatnik, będzie zatem utrata korzyści bądź powstanie zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami. Dotyczyć to będzie wszystkich korzyści osiągniętych dzięki unikaniu opodatkowania, których suma przekroczy 100 000 zł. Podatnik może się również liczyć z sankcjami karnoskarbowymi.

W części spraw, których przedmiotem jest  np. określenie wysokości straty podatkowej lub  odpowiedzialności spadkobiercy, czy ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego – zastosowanie przepisów art. 119a  o.p. powoduje wszczęcie lub przejęcie prowadzenia postępowania podatkowego lub kontroli celno-skarbowej przez szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji szefa KAS wydanej w I instancji stronie służy odwołanie, zgodnie z Ordynacją podatkową, do organu tej samej instancji – a więc do szefa KAS.

To możliwe do przewidzenia sankcje, które mogą dotknąć przedsiębiorstwa. Jednak znacznie gorsze są te, którymi organ podatkowy może obarczyć podatnika dzięki niejasności przepisów. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której w razie domniemania unikania opodatkowania organ na podstawie art. 119a § 3 o.p. dopuści możliwość dokonania czynności, której podatnik mógłby w danych okolicznościach dokonać, jeżeli działałby rozsądnie i kierował się zgodnymi z prawem celami innymi niż osiągnięcie korzyści podatkowej sprzecznej z przepisami ustawy podatkowej, a następnie z tej fikcyjnej czynności wyciągnie konsekwencje podatkowe.

Powołanie tak niejasnych regulacji, w połączeniu z dokonywaną przez organy skarbowe subiektywną oceną „sztuczności działania” czy „rozsądnego działania” podatników, spowodowało, że zaczęli oni obawiać się statusu podejmowanych przez siebie czynności. Zasypali więc organy podatkowe wnioskami o wydanie interpretacji indywidualnej, a organy w większości… odmówiły.

Podstawę do tego daje im art. 14b § 5b  o.p.: „Nie wydaje się interpretacji indywidualnej w zakresie tych elementów stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, co do których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że mogą być przedmiotem decyzji wydanej z zastosowaniem art. 119a”.

Tu znów przychodzi fiskusowi z pomocą ustawa, legitymując go do odrzucania wniosków o interpretację bez poddania ich rzetelnej analizie. Wystarczy przecież, że zajdzie „uzasadnione przypuszczenie” co do wymienionych wyżej stanów faktycznych lub zdarzeń w kontekście klauzuli obejścia prawa podatkowego.

Ustawa daje jednak podatnikom inne narzędzie do obrony – opinię zabezpieczającą. Wniosek o jej wydanie należy kierować do szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Może on dotyczyć czynności planowanej, rozpoczętej lub dokonanej. Wobec podatnika, który uzyskał opinię zabezpieczającą, wyłącza się stosowanie klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania.

Niestety, tylko do czasu zmiany opinii, której może dokonać sam szef KAS z urzędu, jeśli wydana opinia będzie sprzeczna z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Może również odmówić wydania opinii – na tej samej podstawie, co w przypadku zwykłej interpretacji indywidualnej. Wówczas jednak podatnikowi przysługuje skarga do WSA. Skargę może on wnieść także wtedy, gdy nie zgadza się z uzasadnieniem wydanej opinii.

Klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania nie stosuje się (art. 119b. § 1. o.p.):

• „1) jeżeli korzyść lub suma korzyści podatkowych osiągniętych z tytułu czynności nie przekracza w okresie rozliczeniowym 100 000 zł, a w przypadku podatków nierozliczanych okresowo – jeżeli korzyść podatkowa z tytułu czynności nie przekracza 100 000 zł;
• 2) w odniesieniu do podmiotów, które uzyskały opinię zabezpieczającą – w okresie i w zakresie objętym opinią;
• 3) w odniesieniu do podmiotów, których wniosek o wydanie opinii zabezpieczającej nie został załatwiony w terminie, o którym mowa w art. 119zb – w okresie i w zakresie objętym opinią;
• 4) do podatku od towarów i usług oraz do opłat i niepodatkowych należności budżetowych;
• 5) jeżeli zastosowanie innych przepisów podatkowych pozwala na przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania.”

Koszt złożenia wniosku o wydanie opinii zabezpieczającej to aż 20 000 zł. Ale wnioskodawcę obciążają również ewentualne koszty podróży oraz wynagrodzenie biegłych i tłumaczy. To sporo, zważywszy, że na wydanie opinii Szef KAS ma aż 6 miesięcy, co nie zmienia faktu, że termin ten, zgodnie z art. 139 § 4 o.p. może się wydłużać, chociażby poprzez okresy zawieszenia postępowania, czy też z tzw. przyczyn niezależnych od organu. A w tym okresie fiskusowi na mocy art. 119z o.p. klauzula nie odbiera uprawnień do prowadzenia czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, postępowania podatkowego lub kontroli celno-skarbowej.

A co się dzieje z wpłaconą sumą 20 000 zł? Być może uzyskanie opinii zabezpieczającej, pomimo dwukrotnie dłuższego czasu oczekiwania na jej wydanie niż w przypadku interpretacji indywidulanej, warte jest swojej ceny. Marna to jednak inwestycja, gdy organ odmówi jej wydania. Odmowa nie oznacza bowiem, że wnioskodawcy zostanie zwrócona wniesiona opłata. Jakiekolwiek jej odzyskanie po wpłaceniu możliwe jest tylko w przypadku zaistnienia nadwyżki – do wysokości nadwyżki – oraz po wycofaniu wniosku – wówczas można odzyskać połowę wniesionej opłaty.

Ministerstwo Finansów 10 maja 2017 r. ustosunkowało się do interpelacji poseł Izabeli Leszczyny w sprawie m.in. opinii zabezpieczających (interpelacja nr 11902). Zgodnie z odpowiedzią resortu, od czasu wejścia w życie przepisów klauzulowych do dnia udzielenia odpowiedzi, a więc przez 10 miesięcy, na 6 złożonych wniosków 2 pozostawiono bez rozpoznania z powodu braków formalnych, 2 pozostawały w trakcie rozpatrywania, a w 2 odmówiono wydania opinii.

Statystyka pokazuje, że wystąpienie przez podatnika do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o wydanie opinii zabezpieczającej przypomina grę w ruletkę. Grę, w której obstawia się żetonem o wartości 20 000 zł.

Jednocześnie z klauzulą powołano też Radę ds. Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania, która ma być ciałem opiniodawczym w zakresie zasadności zastosowania art. 119a w indywidualnych sprawach. W skład dziewięcioosobowej Rady mogą wchodzić eksperci podatkowi i finansowi nie tylko ze strony rządowej, ale również przedsiębiorcy czy doradcy podatkowi.

Rada ma służyć głównie Ministrowi Finansów, który będzie zasięgał jej opinii w sprawach unikania opodatkowania. Natomiast w przypadku decyzji o objęciu podatnika klauzulą przeciwko unikaniu opodatkowania podatnik będzie mógł odwołać się, wnosząc o wydanie opinii przez Radę. Opinie Rady, podobnie jak opinie zabezpieczające szefa KAS, są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. (V.511.25.2017.EG) zgłosił Ministrowi Rozwoju i Finansów szereg wątpliwości i zapytań w związku z omawianą klauzulą. Skrytykował m.in. użyte w niej niejasne stwierdzenia: „konstrukcja klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania posługuje się pojęciami, które w praktyce obrotu mogą być niejednoznacznie rozumiane.

Nie wiadomo np. w jaki sposób organ będzie oceniał, czy dana czynność została podjęta „przede wszystkim” w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, ani kiedy pozostałe cele ekonomiczne lub gospodarcze czynności będą uznane za «mało istotne»”.

Wątpliwości RPO wzbudza także niezależność Rady ds. Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania, która tak naprawdę spełnia się w swej roli tylko wówczas, gdy jako pierwszy zwróci się po jej opinię minister właściwy ds. finansów. Rzecznik wyraził obawę, czy po wprowadzeniu klauzuli podatnicy mają zapewnioną realną możliwość uzyskania indywidualnych interpretacji podatkowych i wynikającej z nich ochrony – zwłaszcza w odniesieniu do podatników, którzy odnieśli korzyść podatkową po 1 stycznia 2017 r., a posiadali indywidualną interpretację wydaną przed 15 lipca 2016 r. Wg RPO odebranie takiej ochrony tym ostatnim może naruszać zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Podsumowując, pytanie czy klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania okaże się skutecznym uszczelniaczem systemu fiskalnego w Polsce, pozostanie jeszcze długo bez odpowiedzi. Dopiero wieloletnia praktyka pokaże, czy będzie ona wykorzystywana zgodnie z założeniami ustawodawcy, czy też stanie się narzędziem nadużyć organów skarbowych.

Na ten moment ciekawostką jest, jak organy podatkowe będą się odnosić do dyspozycji art. 119b § 1 pkt 5 o.p., mówiącej, że przepisów klauzulowych nie stosuje się, jeżeli zastosowanie innych przepisów podatkowych pozwala na przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania.

W świetle licznych niejasności interpretacyjnych zapisów klauzuli, które zapewne nie będą interpretowane zgodnie z obowiązującą w postępowaniu podatkowym, mającą chronić podatnika zasadą in dubio pro reo, można domniemywać, że prawdziwe przesłanie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowani brzmi: należy płacić jak najwyższe podatki możliwe w danych okolicznościach do zapłacenia.