Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa nie podlega obowiązkowi obrony, jeżeli stale zamieszkuje poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zwolnienie to jest bezwarunkowe i obejmuje całe spektrum obowiązków obronnych – od służby wojskowej, przez przydziały mobilizacyjne, po świadczenia na rzecz obrony państwa.
Kluczowe jest spełnienie dwóch przesłanek łącznie: posiadanie drugiego obywatelstwa – tzw. obywatelstwo ekonomiczne oraz stałe zamieszkiwanie za granicą. Co istotne, ustawa nie wymaga zamieszkiwania w państwie, którego drugie obywatelstwo się posiada – wystarczy faktyczne przebywanie w jakimkolwiek kraju poza Polską z zamiarem stałego pobytu, rozumianym jako ustanowienie tam centrum interesów życiowych. Oznacza to, że obywatel polski może nabyć np. obywatelstwo ekonomiczne Grenady poprzez program inwestycyjny, a następnie zamieszkać w Emiratach Arabskich – i w takiej sytuacji będzie zwolniony z obowiązku służby wojskowej w Polsce.
Obowiązek służby wojskowej
Obowiązek obrony Ojczyzny stanowi powinność obywatelską, uregulowaną konstytucyjnie w art. 85 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny. Regulacja ta została uszczegółowiona w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, która w sposób kompleksowy określa zakres, formy i zasady wykonywania tego konstytucyjnego obowiązku.
Ustawa o obronie Ojczyzny wprowadza jednak istotne wyłączenie dotyczące osób posiadających podwójne obywatelstwo, które w określonych okolicznościach mogą być zwolnione z obowiązku służby wojskowej oraz innych świadczeń obronnych. To szczególne uregulowanie budzi szereg pytań praktycznych i interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście rosnącej liczby polskich obywateli posiadających również obywatelstwo innego państwa oraz rozwoju programów tzw. obywatelstwa ekonomicznego.
Zakres zwolnienia z obowiązku obrony
Artykuł 3 ust. 1 zdanie drugie ustawy o obronie Ojczyzny stanowi, że obywatel polski będący równocześnie obywatelem innego państwa nie podlega obowiązkowi obrony, jeżeli stale zamieszkuje poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. To kluczowe zastrzeżenie ma daleko idące konsekwencje prawne i praktyczne. Należy podkreślić, że wyłączenie to jest bezwarunkowe i obejmuje wszystkie elementy obowiązku obronnego określone w art. 3 ust. 2 ustawy.
Obowiązek obrony Ojczyzny nie ogranicza się bowiem wyłącznie do służby wojskowej w jej klasycznym rozumieniu. Obejmuje on całe spektrum powinności, które można podzielić na cztery główne kategorie. Po pierwsze, jest to pełnienie służby wojskowej, zarówno czynnej, jak i w charakterze żołnierza rezerwy. Po drugie, wykonywanie obowiązków wynikających z nadanych przydziałów mobilizacyjnych oraz pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych. Po trzecie, pełnienie służby w jednostkach zmilitaryzowanych. Po czwarte wreszcie, wykonywanie świadczeń na rzecz obrony na zasadach i w zakresie określonych w ustawie.
Osoba posiadająca podwójne obywatelstwo i mieszkająca stale za granicą jest zwolniona ze wszystkich wymienionych powyżej obowiązków. Oznacza to w praktyce, że taka osoba nie zostanie powołana do służby wojskowej, nie otrzyma przydziału mobilizacyjnego, nie będzie zobowiązana do stawienia się w jednostce wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji ani w czasie wojny, a także nie będzie obciążona świadczeniami osobistymi czy rzeczowymi na rzecz obronności państwa.
Warunki zwolnienia z obowiązku służby wojskowej
W kontekście pierwszej przesłanki należy wyjaśnić, że polskie prawo w pełni akceptuje instytucję wielorakiego obywatelstwa. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim expressis verbis stanowi w art. 3 ust. 1, że obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa ma wobec Rzeczypospolitej Polskiej takie same prawa i obowiązki jak osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie.
Ta zasada równouprawnienia i zakazu skutecznego powoływania się na obce obywatelstwo wobec władz polskich została jednak przełamana właśnie w przypadku obowiązku obrony. Ustawodawca uznał, że w tej szczególnej materii posiadanie drugiego obywatelstwa w połączeniu ze stałym zamieszkiwaniem za granicą stanowi usprawiedliwioną podstawę do zwolnienia z obowiązków obronnych. Jest to świadome odstępstwo od ogólnej reguły, znajdujące swoje uzasadnienie w specyfice obowiązku wojskowego i praktycznych trudnościach związanych z mobilizacją osób faktycznie przebywających za granicą.
Istotne jest również to, że ustawa nie wymaga, aby osoba z podwójnym obywatelstwem zamieszkiwała w państwie, którego drugie obywatelstwo posiada. Wystarczające jest stałe zamieszkiwanie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w jakimkolwiek innym państwie, niezależnie od tego, czy jest to państwo obywatelstwa, państwo trzecie, czy nawet państwo nieposiadające z Polską szczególnych relacji międzynarodowych. Ten liberalny charakter regulacji oznacza, że obywatel polski posiadający na przykład obywatelstwo maltańskie, lecz mieszkający stale w Emiratach Arabskich, będzie zwolniony z obowiązku służby wojskowej w Polsce.
Kiedy można uznać, że ktoś stale mieszka za granicą?
Druga przesłanka, jaką jest stałe zamieszkiwanie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga szczególnie wnikliwej analizy, gdyż stanowi ona w praktyce najczęstsze źródło wątpliwości interpretacyjnych. Ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje normatywnie pojęcia „stałego zamieszkiwania”, co wymusza odwołanie się do innych przepisów prawa oraz dorobku doktryny i orzecznictwa w tej materii.
Punktem wyjścia dla interpretacji tego pojęcia jest art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ta lapidarnie sformułowana definicja legalna wskazuje na dwa elementy konstytutywne miejsca zamieszkania. Pierwszym z nich jest element obiektywny, określany łacińskim terminem factum, czyli faktyczne, fizyczne przebywanie w określonej miejscowości. Drugim jest element subiektywny, określany jako animus, czyli zamiar stałego pobytu w tej miejscowości, rozumiany jako wola uczynienia z niej centrum swojego życia.
Oba te elementy muszą wystąpić łącznie i jednocześnie. Samo fizyczne przebywanie w jakimś miejscu, jeśli nie towarzyszy mu zamiar pozostania tam na stałe, nie ustanawia miejsca zamieszkania w rozumieniu prawnym. Tak będzie na przykład w przypadku osoby odbywającej długotrwały urlop, delegowanej czasowo do pracy za granicą, czy studiującej za granicą z zamiarem powrotu do Polski po zakończeniu nauki. Z drugiej strony, sam zamiar zamieszkania w określonym miejscu, niepoparty faktycznym tam przebywaniem, również nie jest wystarczający dla ustanowienia miejsca zamieszkania.
W praktyce interpretacyjnej organów stosujących prawo, szczególnie w sprawach podatkowych dotyczących ustalania rezydencji podatkowej, wypracowano koncepcję pomocniczą, określaną jako centrum interesów życiowych. Koncepcja ta służy obiektywizacji oceny zamiaru stałego pobytu i polega na wszechstronnej analizie faktycznych powiązań danej osoby z określonym miejscem. Centrum interesów życiowych to miejsce, z którym dana osoba ma najsilniejsze więzi osobiste, rodzinne, zawodowe, ekonomiczne i społeczne.
Jak uzyskać drugie obywatelstwo?
Obywatelstwo ekonomiczne – programy CBI
W kontekście omawianych zagadnień szczególne znaczenie praktyczne zyskuje zjawisko tzw. obywatelstwa ekonomicznego, czyli programów umożliwiających uzyskanie obywatelstwa w zamian za dokonanie określonej inwestycji w gospodarce danego państwa. Programy te, funkcjonujące pod angielską nazwą Citizenship by Investment, w skrócie CBI, stanowią legalną ścieżkę nabycia drugiego obywatelstwa dla osób dysponujących odpowiednim kapitałem.
Historia obywatelstwa ekonomicznego sięga lat osiemdziesiątych XX wieku. Za prekursora tej formuły uważa się Królestwo Tonga, niewielkie państwo wyspiarskie na południowym Pacyfiku, które w 1983 roku rozpoczęło sprzedaż paszportów obcokrajowcom za kilka tysięcy dolarów, przy minimalnych wymogach formalnych i praktycznie bez weryfikacji pochodzenia środków czy przeszłości kandydatów. Program ten, choć przynosił doraźne korzyści fiskalne, szybko stał się źródłem kontrowersji i zarzutów o umożliwianie prania pieniędzy oraz ułatwianie przestępcom uzyskiwania dokumentów podróży.
Współczesny standard programów obywatelstwa ekonomicznego został jednak wyznaczony przez znacznie bardziej rozwinięte i przemyślane rozwiązanie przyjęte w 1984 roku przez Federację Saint Kitts i Nevis, niewielkie państwo wyspiarskie na Morzu Karaibskim. Program wprowadzony tam ponad czterdzieści lat temu stał się wzorcem dla dziesiątek innych jurysdykcji i do dziś funkcjonuje jako jeden z najbardziej uznanych i najdłużej działających programów CBI na świecie.
Sukces programu Saint Kitts i Nevis zainspirował wiele innych państw do wprowadzenia podobnych rozwiązań. Szczególnie aktywny w tej dziedzinie jest region Karaibów, gdzie oprócz Saint Kitts i Nevis programy CBI funkcjonują w Antigui i Barbudzie, Dominice, Grenadzie oraz Saint Lucii. Programy te różnią się wymogami inwestycyjnymi, które wahają się od dwustu tysięcy dolarów w przypadku Dominiki do kilkuset tysięcy dolarów w przypadku bardziej wymagających programów, a także zakresem uprawnień paszportowych i poziomem weryfikacji kandydatów.
Poza regionem karaibskim znaczące programy obywatelstwa ekonomicznego funkcjonują lub funkcjonowały w Europie. Malta przez wiele lat prowadziła program Malta Individual Investor Programme, który umożliwiał uzyskanie obywatelstwa maltańskiego, a tym samym obywatelstwa Unii Europejskiej, w zamian za inwestycję rzędu miliona euro obejmującą zakup nieruchomości, zakup obligacji państwowych oraz wpłatę darowizny na rzecz państwowego funduszu rozwojowego. Program ten budził kontrowersje i był wielokrotnie krytykowany przez instytucje unijne jako zagrażający bezpieczeństwu strefy Schengen i postrzegany jako handel maltańskim paszportem. W 2020 roku Malta przekształciła program w bardziej restrykcyjną wersję nazwaną Malta Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services, która wymaga dłuższego okresu rezydencji i jeszcze wyższych inwestycji.
Cypr również prowadził bardzo kontrowersyjny program obywatelstwa ekonomicznego, który ostatecznie został zamknięty w 2020 roku po licznych skandalach związanych z udzielaniem obywatelstwa osobom powiązanym z przestępczością zorganizowaną i praniem pieniędzy. Śledztwo dziennikarskie ujawniło masowe nadużycia w procesie weryfikacji kandydatów i doprowadziło do międzynarodowego skandalu, który zmusił cypryjskie władze do zamknięcia programu.
Poza Europą i Karaibami, programy obywatelstwa lub rezydencji przez inwestycję funkcjonują między innymi w Vanuatu w regionie Pacyfiku.
Korzyści i kontrowersje związane z drugim obywatelstwem
Z perspektywy osoby fizycznej posiadanie drugiego obywatelstwa może przynosić szereg wymiernych korzyści. Najczęściej wymienianą jest swoboda przemieszczania się i dostęp do ruchu bezwizowego lub uproszczonego do dziesiątek lub setek państw świata. Dla osób prowadzących działalność gospodarczą w skali międzynarodowej, podróżujących służbowo, posiadających klientów czy kontrahentów w różnych regionach świata, możliwość swobodnego przekraczania granic bez konieczności ubiegania się o wizy stanowi istotne ułatwienie biznesowe i oszczędność czasu.
Druga istotna korzyść to dywersyfikacja ryzyka politycznego i ekonomicznego. Historia XX i XXI wieku dostarcza licznych przykładów sytuacji, w których obywatele określonych państw znaleźli się w trudnej sytuacji z powodu konfliktów zbrojnych, przewrotów politycznych, sankcji międzynarodowych czy załamania gospodarczego. Posiadanie drugiego obywatelstwa stanowi rodzaj polisy ubezpieczeniowej, zabezpieczenia na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń, które mogłyby uczynić pobyt w kraju pochodzenia niebezpiecznym lub niemożliwym. Dla osób pochodzących z regionów o niestabilnej sytuacji politycznej, zagrożonych konfliktami czy autorytarnymi reżimami, drugi paszport może dosłownie stanowić gwarancję bezpieczeństwa życiowego.
Trzecią korzyścią, choć wymagającą ostrożnego podejścia prawnego, jest możliwość optymalizacji podatkowej poprzez zmianę rezydencji podatkowej. Wiele programów CBI oferuje obywatelstwo państw nieobciążających lub minimalnie obciążających podatkami dochodów osiąganych poza ich terytorium. Osoba, która faktycznie przeniesie swoje centrum interesów życiowych do takiego państwa i ustanowi tam rezydencję podatkową zgodnie z przepisami prawa podatkowego, może legalnie obniżyć swoje obciążenia fiskalne. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że sama zmiana obywatelstwa nie powoduje automatycznie zmiany rezydencji podatkowej, a wszelkie próby pozornego ustanawiania rezydencji wyłącznie w celach unikania opodatkowania mogą zostać zakwestionowane przez organy podatkowe i skutkować odpowiedzialnością karną skarbową. Ponadto polski system prawny przewiduje od 2019 roku instytucję tzw. exit tax, czyli podatku od niezrealizowanych zysków, która może obciążyć osoby przenoszące rezydencję podatkową poza Polskę, jeżeli spełniają określone kryteria wartości majątku.
