Nowy projekt ustawy o Sądzie Najwyższym. Czy będzie rewolucja?
Od 3 kwietnia 2018 r. obowiązuje wzbudzająca olbrzymie kontrowersje, także w międzynarodowej opinii publicznej, ustawa o Sądzie Najwyższym, którą wprowadzono rozwiązania poddające w wątpliwość niezależność sądów i stan praworządności w Polsce. Niedawno ukazał się społeczny projekt nowej ustawy, który ma naprawić tę sytuację.
Postępowanie przed Sądem Najwyższym
Nowa ustawa o SN nie powinna wprowadzać zmian w zakresie zadań Sądu Najwyższego. Nadal więc powinien on być skupiony wokół rozstrzygania środków zaskarżenia od orzeczeń sądów powszechnych i wojskowych oraz podejmowania uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne. SN powinien niezmiennie rozpoznawać sprawy dyscyplinarne sędziów Sądu Najwyższego (sprawy dyscyplinarne pozostałych sędziów i asesorów, prokuratorów powinny być regulowane przez ustawy szczególne, np. ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych, SN ma orzekać w tych sprawach wyłącznie jako sąd drugiej instancji, ewentualnie jako sąd kasacyjny), sprawy z zakresu prawa wyborczego, oraz opiniować akty prawne w zakresie, w jakim dotyczą one podstaw działania i orzekania sądów.
Autorzy ustawy chcą jednak, by zostało wyraźnie podkreślone, iż wymiar sprawiedliwości sprawowany przez SN służy zapewnieniu zgodności orzecznictwa ww. sądów, nie tylko z ustawami, lecz przede wszystkim z Konstytucją RP oraz wiążącymi Polskę prawem i umowami międzynarodowymi, mającymi pierwszeństwo przed ustawami.
Nowa ustawa ma przyjąć zasadę losowego przydziału spraw sędziom Sądu Najwyższego, z uwzględnieniem kolejności wpływu i kategoryzacji spraw (chyba że odstąpienie od tej reguły uzasadniają ważne przesłanki) i możliwością uwzględniania specjalizacji sędziów. Szczegóły tych rozwiązań mają znaleźć się w regulaminie SN. Obecna ustawa, stosująca zasadę jedynie kolejności wpływu, nie uwzględnia zróżnicowanego charakteru i stopnia skomplikowania spraw poddawanych pod rozstrzygnięcie SN.
W ustawie o SN z 2017 r. po raz pierwszy w historii dopuszczono udział ławników w składach orzekających Sądu Najwyższego. Nowelizacja ma całkowicie wykluczyć taką możliwość i powrócić do modelu przewidującego wyłącznie składy SN złożone z sędziów zawodowych.
Środki zaskarżenia, zniesienie skargi nadzwyczajnej
Nowa ustawa o SN nie powinna ingerować w obowiązujące regulacje dotyczące wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądowego. Wśród propozycji znalazło się jednak wprowadzenie terminu końcowego – 5 lub 10 lat – na złożenie takiego wniosku, jeśli jego podstawą jest wyłącznie niedopuszczalność drogi sądowej. Autorzy nowelizacji chcą całkowitego usunięcia wprowadzonej w 2017 roku skargi nadzwyczajnej. W obliczu proponowanego zniesienia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, skargi nadzwyczajne złożone i nierozpoznane przed wejściem w życie nowej ustawy o SN powinny podlegać rozpoznaniu w pozostałych izbach Sądu Najwyższego, zgodnie z ich właściwością rzeczową. Usunięcie skargi nadzwyczajnej powinno być związane z wprowadzeniem innego rodzaju skargi – skargi na naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, do której wniesienia uprawnione byłyby przede wszystkim strony postępowań, a nie tylko Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz inne organy w zakresie swojej właściwości (jak obecnie w przypadku skargi nadzwyczajnej). SN w ramach tej skargi badałby przede wszystkim zgodność skarżonego rozstrzygnięcia sądu nie tyle z ustawą, co z indywidualnymi prawami i wolnościami człowieka i obywatela określonymi w Konstytucji RP lub w wiążącym Polskę prawie międzynarodowym. Postępowanie byłoby dwuetapowe. Pierwszy etap kończyłby się rozstrzygnięciem w przedmiocie przyjęcia skargi przez SN, drugi stanowiłby fazę merytoryczną.
Reorganizacja Sądu Najwyższego, trzy izby zamiast pięciu
Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym powinna znieść dwie jego izby: Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Odpowiedzialności Zawodowej. SN będzie wówczas funkcjonować w podziale na 3 izby: a) Cywilną, b) Karną oraz c) Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Do właściwości tej ostatniej zostaną przekazane sprawy publiczne rozpoznawane dotąd przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, a także m.in.: sprawy wyborcze, protesty wyborcze w wyborach do Krajowej Rady Sądownictwa (dalej również KRS), sprawy odwołań od rozstrzygnięć Pierwszego Prezesa SN, sprawy z odwołań od uchwał KRS. Sprawy dyscyplinarne i immunitetowe sędziów oraz prokuratorów należy objąć właściwością Izby Karnej SN ze względu na łączność z właściwością rzeczową tej izby. Skutki zasad prawnych uchwalanych przez SN będą takie same, bez względu na to, która z jego izb podejmie uchwałę.
Zmiany w organach Sądu Najwyższego i samorządzie sędziowskim
Nowelizacja ma zagwarantować, że kandydat powoływany na Pierwszego Prezesa SN będzie legitymował się realnym poparciem sędziowskim. Przedstawienie kandydatów Prezydentowi RP będzie następować przez podjęcie uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN. Zgodnie z art. 183 ust. 3 Konstytucji RP, Pierwszy Prezes SN powoływany jest na 6-letnią kadencję. Kadencyjność powinna też obejmować stanowiska pozostałych Prezesów SN, co wymaga wprowadzania odpowiednich regulacji. Ponowne powołanie na stanowisko Prezesa SN powinno być dopuszczalne maksymalnie raz, przy czym kadencje nie powinny następować po sobie. Ograniczeniem liczby kadencji należy objąć także stanowisko Pierwszego Prezesa SN.
Wzmocnienie pozycji kolegialnych organów samorządu sędziowskiego, współpracującego z Pierwszym Prezesem i Prezesami Sądu Najwyższego oraz kontrolującego ich działalność – to postulaty zmian jakie mają zostać wprowadzone nową ustawą. Wyodrębnić należy w niej rozdział poświęcony samorządowi sędziowskiemu i jego organom, czyli Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów SN, zgromadzeniu sędziów izb SN i Kolegium SN. W rozdziale tym zostaną określone ich kompetencje.
Regulamin SN bez ingerencji Prezydenta RP
Powołując się na niezależność władzy sądowniczej, wynikającej z art. 173 w zw. z art. 19 Konstytucji RP, powodującą niepodleganie ustrojowo ani pod Prezydenta RP ani Premiera, autorzy nowelizacji postulują przywrócenie Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów SN w zakresie uchwalania własnego regulaminu wewnętrznych zasad funkcjonowania Sądu Najwyższego. Ani Prezydent RP ani Prezes Rady Ministrów nie powinni więc mieć żadnych uprawnień do regulowania tych zasad.
Określenie minimalnej i maksymalnej liczby stanowisk w izbach SN
Obecnie określanie liczby stanowisk sędziowskich w SN leży w gestii Prezydenta RP działającego w porozumieniu z Premierem. Sposób określenia liczby tych stanowisk powinien zdaniem autorów nowelizacji zostać uregulowany bezpośrednio w ustawie. Obciążenie SN napływem spraw może być zmienne, co doskonale pokazuje przykład spotęgowania napływu spraw tzw. kredytów frankowych. Dlatego też nowa ustawa nie powinna określać konkretnej stałej liczby stanowisk sędziowskich, lecz minimalną i maksymalną. Ostateczna decyzja co do określania konkretnej liczby stanowisk, w granicach zakreślonych ustawą, powinna należeć do KRS, na wniosek Pierwszego Prezesa SN z inicjatywy Kolegium SN. Określenie liczby stanowisk sędziowskich w poszczególnych izbach, w ramach ogólnej liczby stanowisk sędziowskich w SN, powinno podlegać Kolegium Sądu Najwyższego, w którego kompetencjach powinno również leżeć określanie liczby wolnych stanowisk w izbach SN. Określenia tego należałoby dokonywać natychmiast po zwolnieniu stanowiska i poprzedzić otwarciem postępowania konkursowego na wolne stanowisko sędziego SN.
Konkurs na sędziego SN
Projekt zmian postuluje, by postępowanie poprzedzające przedstawienie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego oprzeć na formule otwartego konkursu, którego celem jest wyłonienie kandydatów o najwyższych predyspozycjach etycznych i merytorycznych. Poza tym należy utrzymać dotychczasowe ścieżki dostępu do urzędu sędziego SN, czyli poprzez staż sędziowski lub prokuratorski, a także w innych zawodach prawniczych, ewentualnie poprzez uzyskanie tytułu lub stopnia naukowego w dziedzinie nauk prawnych oraz zatrudnienie na stanowisku naukowym lub naukowo-dydaktycznym. Wydłużeniu powinien jednak ulec wymagany 10—letni staż zawodowy jeśli staż ten łączy się z wykonywaniem innej pracy niż sędzia. Należy przywrócić uczestnictwo organów SN w postępowaniu poprzedzającym przedstawienie przez Krajową Radę Sądownictwa wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN w charakterze opiniodawczym. Ostateczna decyzja w zakresie wystąpienia z ww. wnioskiem w odniesieniu do każdego z kandydatów powinna należeć do KRS i podlegać kontroli sądowej.
Z uwagi na potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania Sądu Najwyższego należy zachować obecne kompetencje Pierwszego Prezesa SN co do czasowego wyznaczenia sędziego SN do orzekania w innej izbie oraz wyznaczenia sędziego do wzięcia udziału w rozpoznaniu konkretnej sprawy w innej izbie.
Delegowanie sędziego i możliwość powrotu do orzekania w niższym sądzie
Proponuje się podtrzymanie instytucji delegowania sędziego do Sądu Najwyższego. Delegowanie należy jednak dopuszczać tylko do wykonywania czynności sędziowskich, z wykluczeniem delegowania do wykonywania innych czynności, np. asystenta. Sędzia SN, który przed powołaniem swojego urzędu zajmował stanowisko w sądzie powszechnym, wojskowym lub administracyjnym, powinien mieć możliwość powrotu do pełnienia urzędu na poprzednio zajmowanym stanowisku.
Przywrócenie sądu pracy sędziom SN
Obowiązująca ustawa o SN z 2017 r. odebrała sędziom SN dostęp do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, przenosząc te sprawy sędziów SN do Izby Dyscyplinarnej, a następnie do Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Jednak takim systemem nie objęto sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ani orzekających na innych stanowiskach. Rodzi to sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości i pozbawia sędziów SN jako jedyną grupę zawodową sędziów dostępu do dwuinstancyjnego sądownictwa w ww. sprawach, w którym Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN stanowi instancję kasacyjną. Brak merytorycznego uzasadnienia dla takiego stanu. Dlatego należy przywrócić zasadę rozpoznawania sporów ze stosunku służbowego sędziów SN przez właściwe sądy pracy, od których rozstrzygnięć przysługuje skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego na zasadach ogólnych.
Postępowanie dyscyplinarne
Jak już wspomniano wyżej, sprawy dyscyplinarne i immunitetowe sędziów SN należy przekazać do właściwości Izby Karnej SN. W sprawach tych SN powinien orzekać w dwóch instancjach. Kompetencje do orzekania należy przyznać wszystkim sędziom SN (z pominięciem sędziów delegowanych do pełnienia czynności sędziowskich w SN) z wyjątkiem Pierwszego Prezesa SN, Prezesów SN oraz rzecznika dyscyplinarnego. Składy orzekające powinny być wybierane w drodze losowania, przy założeniu, że w skład każdego wchodzić będzie sędzia SN stale orzekający w sprawach karnych oraz sędzia orzekający stale w sprawach z tego zakresu, w którym orzeka obwiniony sędzia. Autorzy nowelizacji domagają się likwidacji instytucji Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego SN, jako ustanawianego przez organ władzy wykonawczej w drodze decyzji uznaniowej.
Co z praworządnością rozstrzygnięć wydanych po 2017 r.?
Co do wzbudzającej kontrowersję kwestii orzekania przez tzw. neosędziów, autorzy nowej ustawy zwracają uwagę, że 23 stycznia 2020 r. połączone izby SN dokonały krytycznej oceny postępowań nominacyjnych i zasiadania w składach orzekających sądów powszechnych i Sądu Najwyższego sędziów powołanych z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa utworzonej na podstawie ustawy z 2017 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zajęły jasne stanowisko o wadliwości postępowań prowadzonych przez tak powołane składy Sądu Najwyższego.
Podsumowanie
Projekt ma być odpowiedzią na radykalne zmiany w organizacji wymiaru sprawiedliwości jakich dokonano w 2018 r., i którymi doprowadzono do osłabienia niezależności władzy sądowniczej w Polsce, zwiększając wpływ władzy politycznej na obsadę i funkcjonowanie sądów, w tym szczególnie Sądu Najwyższego. Upolitycznienie sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa, a także rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym oraz ich liczne, naruszające podstawowe reguły legislacji nowelizacje, pogłębiały kryzys funkcjonowania SN. Jego wyrazem były naruszenia międzynarodowych gwarancji co do postępowań toczonych przed SN, a także stale postępujące wydłużanie się czasu rozpoznawania spraw. Doprowadziło to do stanu wysokiej szkodliwości dla obywateli RP, dla wiarygodności państwa na arenie międzynarodowej, ale również dla gospodarki, i przede wszystkim dla pewności obrotu prawnego.
Społeczny projekt ustawy z dnia 12 stycznia 2024 r. przedstawiono oficjalnie podczas Kongresu Prawników Polskich już w czerwcu 2023 r. w Gdańsku. Po przeprowadzeniu dyskusji został opracowany przez zespół sędziów Izby Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego powołanych na stanowiska przed rokiem 2018. Projekt opublikowało wydawnictwo Wolters Kluwer.
Robert Nogacki, radca prawny, partner zarządzający, Kancelaria Prawna Skarbiec, specjalizująca się w doradztwie prawnym, podatkowym oraz strategicznym dla przedsiębiorców
